به گزارش بنکر، هجدهم مرداد ۱۳۳۹، بانک مرکزی ایران رسماً فعالیت خود را آغاز کرد. با این حال، این تأسیس یکشبه رخ نداد. پیش از آن، بانک ملی ایران همزمان دو نقش متمایز را ایفا میکرد: از یک سو، یک بانک تجاری بود و از سوی دیگر، وظایفی نظیر انتشار اسکناس، انجام امور بانکی دولت، تنظیم جریان پول و نظارت بر بانکها را بر عهده داشت.
با گسترش شبکه بانکی و افزایش تعداد بانکهای تخصصی و خصوصی، این تجمع وظایف در یک نهاد، به تدریج به تضاد منافع انجامید.
به همین دلیل، قانون پولی و بانکی کشور در سال ۱۳۳۹ زمینه را برای ایجاد یک نهاد مستقلتر فراهم آورد و بانک مرکزی از مرداد همان سال، رسماً آغاز به کار کرد.
فلسفه شکلگیری بانک مرکزی در ایران تفاوت چندانی با بسیاری از همتایان جهانی خود نداشت؛ پول و اعتبار نمیتوانستند همزمان هم ابزار فعالیت تجاری باشند و هم ابزار سیاستگذاری.
بانک مرکزی اما از کجا سرچشمه گرفت؟
ایده تأسیس بانک مرکزی، پیشینهای بسیار کهنتر از بانک مرکزی ایران دارد و ریشههای آن به قرن هفدهم میلادی بازمیگردد. «ریکسبانک» سوئد که در سال ۱۶۶۸ تأسیس شد، قدیمیترین بانک مرکزی جهان محسوب میشود. بانک انگلستان نیز در سال ۱۶۹۴ شکل گرفت. در ابتدا، بانکهای مرکزی الزاماً با همان تعریف امروزی ایجاد نشده بودند و بخشی از مأموریت آنها به تأمین مالی دولت، مدیریت پول و تسهیل تجارت اختصاص داشت.
اما با گذشت زمان، کارکرد این نهادها دچار تحول شد. بهویژه در قرن بیستم، بانکهای مرکزی از یک «بانک دولتی» یا «بانک بانکها» به نهاد اصلی سیاستگذاری پولی تبدیل شدند. تجربه بحرانهای مالی و دورههای تورمی نیز ثابت کرد که سیاست پولی نمیتواند صرفاً تابع نیازهای روزمره دولت باشد.
در اقتصادهای مدرن، مأموریت بانکهای مرکزی حول چند محور اصلی سامان یافته است: ثبات قیمتها، اجرای سیاست پولی، ثبات مالی، نظارت بر بانکها و مؤسسات اعتباری، مدیریت ذخایر ارزی، ایفای نقش وامدهنده نهایی و نظارت بر نظامهای پرداخت. بانک تسویه بینالمللی نیز این مسئولیتها را در سه حوزه سیاست پولی، ثبات مالی و زیرساختهای مالی دستهبندی میکند.
چرا بانک مرکزی باید از دولت فاصله داشته باشد؟
یکی از مهمترین تحولات در بانکداری مرکزی طی چند دهه اخیر، حرکت به سمت استقلال بیشتر بوده است. دلیل آن روشن است: دولتها معمولاً با افق زمانی کوتاهتری نسبت به بانکهای مرکزی تصمیمگیری میکنند.
دولت ممکن است برای تأمین کسری بودجه، افزایش هزینههای عمرانی، حمایت از تولید یا افزایش قدرت خرید مردم به منابع مالی بیشتری نیاز داشته باشد. اما اگر این نیازها از طریق خلق پول یا فشار بر شبکه بانکی تأمین شود، نتیجه چیزی جز افزایش نقدینگی و در نهایت تورم نخواهد بود.
به همین دلیل، استقلال بانک مرکزی به این معناست که سیاستگذار پولی بتواند در برابر فشارهای کوتاهمدت مقاومت کند و بر اساس هدف بلندمدت ثبات قیمتها تصمیم بگیرد. البته استقلال هرگز به معنای قطع رابطه با دولت نیست؛ در همه کشورها، بانک مرکزی با دولت، وزارت اقتصاد و خزانهداری تعامل مستمر دارد.
بانک مرکزی ایران؛ استقلال روی کاغذ و در عمل
بانک مرکزی ایران از همان ابتدا با هدف تنظیم سیاست پولی و حفظ ارزش پول شکل گرفت. در قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱، بانک مرکزی مسئول تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری «بر اساس سیاست کلی اقتصادی کشور» معرفی شد و حفظ ارزش پول، تعادل پرداختها و کمک به رشد اقتصادی در زمره اهداف آن قرار داشت. نظارت بر بانکها، تنظیم مقررات ارزی، مدیریت ذخایر طلا و ارز و ایفای نقش بانکدار دولت نیز از جمله وظایف این نهاد بود.
عبارت «بر اساس سیاست کلی اقتصادی کشور» از همان ابتدا نشان میدهد که مدل ایرانی بانکمرکزی با مدلهای کاملاً مستقل فاصله داشته است. بانک مرکزی در ایران نه یک نهاد منفک از ساختار سیاستگذاری دولت، بلکه بخشی از منظومه اقتصادی حاکمیت محسوب میشود.
این مسئله در ساختار مدیریتی نیز قابل مشاهده است. در قانون جدید بانک مرکزی مصوب سال ۱۴۰۲، اگرچه یکی از اهداف صریح قانون، «افزایش استقلال بانک مرکزی» عنوان شده است، اما رئیسکل همچنان توسط رئیسجمهور منصوب و عزل میشود. همچنین وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس سازمان برنامه و بودجه به عنوان اعضای دارای رأی در هیأت عالی بانک مرکزی حضور دارند.
به بیان دیگر، قانون جدید تلاش کرده است استقلال سیاستگذاری پولی را تقویت کند، اما ساختار بانک مرکزی ایران همچنان بهطور کامل از دولت جدا نشده است. استقلال واقعی تنها به درج این واژه در قانون خلاصه نمیشود؛ بلکه در نحوه انتخاب رئیسکل، دوره مسئولیت او، ترکیب نهاد سیاستگذار، سازوکار تأمین مالی دولت و توانایی بانک مرکزی در مقاومت در برابر فشارهای مالی دولت تجلی مییابد.
با وجود این تغییرات، تجربه چند دهه گذشته نشان میدهد که مسئله استقلال بانک مرکزی ایران صرفاً با اصلاح قانون حل نمیشود. بانک مرکزی در اقتصادی فعالیت میکند که سیاست مالی دولت، بودجه، شبکه بانکی، بازار ارز و سیاستهای حمایتی ارتباط تنگاتنگی با یکدیگر دارند. دولت برای تأمین مالی، شبکه بانکی برای اعطای تسهیلات، بنگاهها برای دریافت اعتبار و خانوارها برای تأمین مالی، همگی به منابع پولی وابستهاند. در چنین شرایطی، بانک مرکزی همواره با تقاضای فزاینده برای اعتبار و نقدینگی مواجه است.
از سوی دیگر، بانک مرکزی ایران در کنار مأموریت کلاسیک کنترل تورم، مأموریتهای گستردهتری نیز بر عهده دارد؛ از حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال گرفته تا کمک به تحقق عدالت اجتماعی و تأمین مالی بخشهای مختلف اقتصاد. قانون جدید حتی مدیریت اعتبارات و تنظیم جریان نقدینگی کشور برای هدایت تسهیلات به سمت تولید و خانوارها را نیز در زمره اهداف خود قرار داده است.
این تعدد اهداف میتواند کار سیاستگذار پولی را دشوار سازد. هرچه اهداف بانک مرکزی گستردهتر باشد، احتمال تعارض میان آنها نیز افزایش مییابد. برای مثال، سیاستی که برای مهار تورم طراحی شده است ممکن است در کوتاهمدت هزینه تأمین مالی تولید را افزایش دهد. برعکس، سیاست اعتباری انبساطی ممکن است به حمایت از تولید کمک کند، اما در صورت نبود ظرفیت تولیدی کافی، فشار تورمی ایجاد کند.
در چنین شرایطی، بانک مرکزی دیگر صرفاً «ناشر اسکناس» نیست. این نهاد امروز باید همزمان نگهبان ارزش پول، سیاستگذار پولی، ناظر شبکه بانکی، مدیر ذخایر ارزی، تنظیمکننده بازار ارز، ناظر نظام پرداخت و در مواقع بحران، آخرین پناهگاه نقدینگی شبکه بانکی باشد. این گستردگی وظایف با استانداردهای بانکداری مرکزی در جهان همخوانی دارد؛ اما تفاوت اصلی در محیط پیچیدهای است که بانک مرکزی ایران در آن فعالیت میکند.
۶۶ سال پس از تولد بانک مرکزی ایران، شاید مهمترین بحث درباره این نهاد نه اندازه اختیارات آن، بلکه نسبت میان سه ضلع اختیار، مسئولیت و استقلال باشد. حکمرانی پولی زمانی به سرانجام مطلوب میرسد که این سه ضلع با یکدیگر متوازن باشند. در غیر این صورت، مهار تورم به دشوارترین مأموریت سیاستگذار اقتصادی تبدیل خواهد شد.
منبع: ایسنا
دیدگاهها